2007年6月26日

（本文由復旦大學聯合國研究中心根據陳健大使2007年6月26日在復旦大學“聯合國研究論壇”上的演講錄音整理，未經本人審閱。）

今天是聯合國憲章日，62年前的今天，《聯合國憲章》簽署?！堵摵蠂鴳椪隆返牡谝痪湓捠?ldquo;我們聯合國家的人民”。它是站在人民的角度來發表這個宣言的，正因為這樣，《聯合國憲章》在所有國際文件中享有崇高的、獨特的地位。

我講三個問題。

第一個問題是什么是聯合國，誰代表聯合國？我的回答是：聯合國是一個“不獨立的多元體”。所謂不獨立，就是說它依附于聯合國的成員國，是聯合國成員國手中的工具，聯合國沒有獨立的主權，它的權力來自它的成員國。“多元體”，就是說在聯合國的所有機構中，沒有一個能夠完整地、全面地或任何時候都代表聯合國。

比較多的誤解就是認為聯合國秘書長是代表聯合國的。是不是聯合國秘書長在任何時候、任何地點、任何問題上都可以代表聯合國講話呢？其實不然?！堵摵蠂鴳椪隆穼β摵蠂貢L的規定很簡單，一共有兩段話。第一段話是講聯合國秘書長是聯合國的chief administrative officer, 即首席行政長官，所謂行政的概念就是“辦事”，不是“決策”。第二段話就是說秘書長可以就他認為威脅到國際安全與和平的問題提到安理會，引起安理會的注意。這兩條規定，第一條是把秘書長的職權局限到“非決策”的范圍；第二條規定似乎又放寬了一點，讓他可以就有關國際和平與安全的問題發表自己的意見。

歷史上將政策允許的職權用足的秘書長，我認為有三個：一個是哈馬舍爾德，一個是布特羅斯·加利，另一個是科菲·安南。他們為什么能夠做到這一點？基本上有兩個條件：第一個是國際形勢，也就是他操作的環境好不好，說到底就是成員國允不允許他有一個比較大的，比較寬松的活動范圍；第二是他本人的悟性和技巧。悟性就是他能不能體會成員國允許他走到什么程度，技巧就是平衡感好不好，他在操作的時候能不能走邊緣、走鋼絲，不把任何一個成員國逼到墻角，非要起來反對他不可。應該說，第二任秘書長哈馬舍爾德在開始時做得比較成功，1956年他上任的時候對聯合國秘書長這個職位的體會還是比較到位的，他說過這樣一段話：“在聯合國秘書處工作，要充分利用聯合國這樣一個政治工具。秘書長是代表聯合國的，代表全體成員國，它雖然沒有軍事和經濟力量，但是它卻具備國際道義力量。” 他利用這一國際道義力量，成功地處理了1956年的蘇伊士運河危機，派出了聯合國歷史上第一次維和部隊，并在總結這次維和行動經驗的基礎上，他提出了一整套聯合國維和的觀念、原則。

聯合國歷史上第二個想要突破成員國給的“緊箍咒”的秘書長是加利。他上任的時候應該說是聯合國最好的時期，冷戰結束了，聯合國可以做好多以前不能做的事情，所以安理會開了歷史上第一次首腦會議，通過了維和的宣言，要求秘書長就維和問題提出他的想法，并授權他可以創辦這一行動領域，他也的確提了三個綱領。但他有些過高估計了成員國允許他活動的范圍，而且他的個性比較沖，講話容易得罪人。他有這樣一段話：“作為秘書長，我要負起比我的前任更多的責任，這就要求我維護我職位的獨立性，同任何反對我履行職權的成員國，不論是大國還是小國進行對抗。”對抗的首先對象就是美國了。按慣例，聯合國秘書長一般有兩個任期，在加利爭取連任時，美國堅決反對，這使得他秘書長的政治命運只有短短的五年時間。

第三個將成員國給予的權力用足用夠、并在國際上確立了獨立的人格、地位的就是安南。安南的成功當然首先得益于國際環境，但更多的還在于他自己。他是在聯合國秘書處中成長起來的唯一的秘書長，他在上任的時候也有對秘書長這個職位體會的一段話，他的表達方式就要巧妙的多，沒有人會覺得不能接受。他是這樣說的：“秘書長只有在它不顯得在為某一個成員國或者某一個集團的狹隘利益服務的時候才能具有增進所有國家利益的權力。任何一個秘書長的職能、力量、成效和道義力量的權威都有賴于保持這種不穩定的平衡。” 從他十年任期綜合起來看，他確實證明自己是平衡感較好的一任秘書長，他上述這段話實際上主要是講給美國聽的。安南秘書長在我上任時與我談了十五分鐘的話，里面最關鍵的是一句話：在聯合國秘書處工作，We must work with the United States. 這句話說得很巧妙，“要跟美國一道工作”，既不是work for，也不能是work against。安南一方面繼承了哈馬舍爾德關于秘書長職位的理念，充分知道秘書長所具有的道義力量，同時呢，也知道它的局限性。所以在他的兩個任期內，充分用足了秘書長這個崗位的道義力量，世界上不論什么地方發生什么問題，他都站在聯合國的立場上，聯合國憲章規定的范圍內發表看法，被人們認為是世界上的首席外交明星。

第二個問題想談一談聯合國的歷史作用。在成立后的這六十多年里，聯合國究竟起了怎樣的作用呢？綜合起來看，它起了這樣幾個作用：一是作為一面鏡子，反映了國際形勢的變化，折射了國際格局的演變；二是作為一個論壇，反映了世界上各種各樣的聲音；三是作為多邊外交最活躍的舞臺；四是一個國際合作的平臺；五是國際行動合法性的象征。

聯合國是多邊外交的論壇，聯大每年都云集了各國的元首、首腦和外長，這是任何一個國際機構都無法比擬的。聯合國是集團外交對話的舞臺，許多重大談判都是在集團之間進行的，集團外交在聯合國里面有很重的分量。集團外交有優勢也有弱點，它的優勢在于增加了弱小者的談判分量，有利于在這個強弱不等、力量失衡的世界里面為弱小國家爭得一份發言權、一份決策權，缺點在于增加了談判的復雜性，特別是延長了談判的時間。

聯合國是國際合作的平臺，二戰以后聯合國發揮的這個平臺作用有這么幾個方面：一是完成了非殖民化的進程，使得一大批亞非拉國家取得了獨立并參加了聯合國；二是開展了歷史上最廣泛、最持久的發展援助，聯合國里面有三大機構專門從事援助工作，即聯合國開發計劃署、聯合國人口基金以及聯合國兒童基金；三是緩和了國際沖突，通過軍控、預防外交、維和、建設和平等手段解決了一系列地區沖突，更重要的是避免了大戰的發生，正如哈馬舍爾德所說，“聯合國不可能將人類帶入天堂，但可以避免人類墜入地獄”；四是規范國際行為，確立行為準則，通過它的一系列決議、宣言、行動綱領以至于法律文件如條約、公約等形式，確立戰后國際社會應該共同遵行的游戲規則；五是聯合國成為某一國際行為是否合法的象征，這從兩次伊拉克戰爭就能看出來，有沒有聯合國的授權是行動合法還是非法的一個依據。

聯合國還是一面鏡子，它反映了國際形勢的變化、折射了國際格局的演變。通過聯合國大會中的議題我們就可以知道世界上的重大事件，即便是一個問題沒有在聯合國上討論，媒體也會報道其原因和具體情況。聯合國成立到現在大概有這么幾個時期：聯合國成立初期，有51個成員國，當時聯合國是美國操縱的工具，利用聯合國的表決機器做美國想做的事情；60年代開始，情況逐步發生變化，經過了一個從量變到質變的過程，這其中的決定因素就是廣大的亞非拉國家取得獨立并加入了聯合國；到70年代就發生了質變，發展中國家成為聯合國里的多數，1971年的時候，聯合國有成員國131個，其中發展中國家99個，因此從70-80年代，聯合國折射出來的是兩對矛盾的交叉，一是南北矛盾，二是東西矛盾；進入90年代，蘇聯解體、冷戰結束，聯合國進入了一個新的時期，這個時期的特點是兩極爭雄消失，南北矛盾緩和，這使得聯合國能夠在政治、安全、經濟、社會、人權等各個領域全面發揮作用。安理會在經歷冷戰時期的癱瘓之后恢復工作，世界人民對聯合國的期望值也大大提高。這一段時間里安理會的工作十分的繁忙，94年一年當中，安理會舉行了243次非正式磋商，165次正式會議。但是好景不長，第二次伊拉克戰爭使聯合國陷入空前危機，聯合國在世界民眾心中的形象大為受損。在這樣的背景下，要求聯合國改革的呼聲在世界范圍內響起。

從現在看，聯合國將來會怎樣？聯合國正處在一個十字路口，一個難以定位又需要定位的處境。之所以需要定位，是因為國際關系格局發生了重大的變化，從兩極格局向多極格局邁進，但這是一個漫長的過程，又是一個充滿變數的過程。

第三個問題是中國與聯合國關系的問題。第一個階段是在中國恢復代表權之前，我們對聯合國主要持批評態度。第二階段就是恢復代表權之后，我們主要將聯合國看作一個講壇，“三個世界”的理論就是在這個講壇上闡發的。我們對講壇的利用還是非常成功的，受到了各方的重視，也受到了廣大中小國家熱誠的歡迎。第三個階段是在改革開放后，我們實現了兩個突破，全面參與聯合國工作。一是突破了“自力更生”，二是突破了“不在國外設一兵一卒”，開始接受援助和參加維和行動。但總的來講，我們還只處于積極應對的層面。有個例子，每年聯大一百七八十個提議以及安理會諸多的提議中，沒有一個是中國提出來的。為何沒有？既有政策原因，更有利益原因。今后的十到二十年，中國在聯合國的政策會有變化，主要因為現在我們正由在國外沒有利益逐漸變為在海外有眾多的直接利益。中國人既然在國外有經濟活動，政府就應該保護其人身安全和財產安全。隨著全球化和中國融入世界的進程以及中國“走出去”戰略的進展，中國在海外的利益會不斷增加和擴大，我們就會更多地需要利用聯合國來實現和維護我們的國家利益，因為聯合國對于國際行為合法性的獲得有重要意義。